新华都商学院副院长 林伯强
在今年的大部制改革中,电监会被撤销,其职能并入国家能源局,接受国家发改委的管理。有人把本次改革视为能源体制改革的先声,但笔者认为,由于能源定价权和准入权仍在发改委,能源权利的整体格局并没有因此而改变,只是重组后能源局监管职能得以加强。因此能源局应该扩大监管领域,从电力扩大到煤炭、油气和新能源等领域,形成全行业统一的大能源监管。
新一轮的国务院机构改革将电监会撤销并入国家发改委,是基于电监会过去“做了什么”、今后“能做什么”的考量。从电监会成立到撤并这十年中,电力监管的实际运行情况和效果来看,还是缺乏有效监管。电监会夹在强势的政府宏观经济管理部门和强势的国有企业之间,其履行职责受到诸多制约与束缚,难以发挥电力监管应有的作用。电监会并入能源局,归发改委管理,电力监管力量上实质上增强了,监管执行将更有效。由于能源局是综合能源管理部门,相比之前独立的电力监管模式,大能源监管除了本身的必要性,还可以使能源监管职能相对集中,改变以往令出多门、相互掣肘的多头监管体制。
现阶段解决中国能源领域发展问题有两个重要方面,一是推进能源的市场化改革,二是进行有效能源监管。如果说在能源领域引入市场机制有利于理顺政府“有形之手”与市场“无形之手”的关系,那么能源监管则是为了进一步发挥政府解决市场失灵问题的作用,同时促进能源市场和能源行业的健康发展。
对于我国现阶段一些类似能源的特殊产业而言,只强调市场,没有有效监管,就不可能保障能源市场的有效运转。总体上我国能源市场尚未最终形成,市场机制相对欠缺,加上电力、油气、煤炭等本身也具有一些自然垄断的特性。另外,由于中国仍然处于工业化的发展过程之中,能源需求量巨大且增长很快,能源供应将在很长的一段时间内处于短缺和相对过剩的交替之中,能源国企体量大级别高,这些都需要有一个强势的监管部门和更有效的监管。
我国是全球第一大能源生产和消费大国,能源消费总量和能源行业运行总量达到前所未有的规模,从分散监管到大能源监管,应该是合理的选择。事实上,美国一直就是采取这种大能源监管的模式。美国联邦能源监管委员会是美国能源部内最重要的组织,是美国电力、天然气和石油等能源市场的综合监管机构,对美国能源市场的有效运转起到了很大的作用。
相对于分散监管,大能源监管可以从整个能源产业的高度进行综合监管,尤其是当各能源品种关联性和替代性日益增强时,可以协调不同能源间的监管政策。具体来说,将电力、煤炭、油气和新能源等行业监管职能放在一起,更有助于从整体上宏观组织实施能源发展战略、规划和政策等,也可以避免对能源投资造成障碍和扭曲。