中国住房“双轨制”运行逾二十五年，住房总面积已超过500亿平方米，但保障性住房在存量供给中占比仍明显偏低。中国迈入总量上“不缺房”时代后，恰逢楼市低迷期，新一轮保障房建设能多大程度填补商品房供地收缩带来的固定资产投资下降、保障房建设的资金从何而来、对商品房的冲击力度等问题，为业界热议。

去年8月国常会审议通过《关于规划建设保障性住房的指导意见》，提出要尽快补齐保障性住房建设短板，提高保障性住房在住房总供给中的比例。同时，对保障房实施严格的封闭管理，让“市场的归市场，保障的归保障”。由于该文件内容显示了住房制度和供应体系的重大调整、市场和保障关系的重构，又被业界视为开启新一轮“房改”。此后的多个中央重要会议也反复重申，加快保障性住房等“三大工程”建设，是构建房地产发展新模式的重要抓手。

截至去年年底，多个城市已按要求报送了2024年保障房的建设计划和建设项目，其中上海、济南、青岛、福州、长沙等不少城市已经开工了一批项目。

“2023年204万套保障房预计带动投资额约6800亿元，约占2023年房地产开发投资额的5.7%，‘十四五’期间剩余缺口近400万套，将带动投资额约1.3万亿元。”开源证券地产分析师齐东撰文预测称。

成都市城市建设发展研究院副院长冯波对第一财经表示，完善“市场 保障”的住房供应体系，推进住房制度改革，是一个循序渐进的过程。在未来一段时间内，保障性住房将稳慎推进，市场供应仍以新建和存量商品房为主。“新一轮保障性住房建设要充分考虑人民需要、市场稳定和财政负担，对过去房地产领域资源配置的优化和重新整合，以需定建，不可盲目扩大规模。由于短期内保障性住房新增规模整体不大，对商品房的影响也是局部的、有限的。”

住房“双轨制”

“住房双轨制”就是市场机制和保障机制，起于“旧房改”。

中国社科院研究员、中国城市经济学会房地产专委会主任王业强对第一财经介绍说，在1998年开启的旧房改就是以“住房双轨制”为住房市场发展目标的，但随着住房市场化改革程度的不断提高，加上地方政府对土地财政的追逐，住房制度改革逐渐偏离了最初的目标设定，从而导致了“保障性住房在住房供给中占比偏低，不能满足需求，存在明显短板”的现象。

“起初保障住房在住房供给中占比不大，与其圈定的保障对象范围较小有关，即城镇低收入住房困难对象。”上海师范大学商学院教授、房地产与城市发展研究中心主任崔光灿告诉记者。

不过，据崔光灿观察，2007年以后，住房保障惠及人群已在不断加大，首先从配租型保障政策上扩大覆盖面，扩大到新市民等常住人口。

2021年12月，中央经济工作会议首次提出房地产业要“探索新的发展模式”。同一年，住建部第一次在国家层面明确了我国住房保障体系的顶层设计，住房保障体系以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体。

其中，公租房和共有产权房大多为属地化需求，重点保障长期居住在本城市的低收入住房困难家庭，存在本地户籍限制；保租房主要面向新市民、青年人、新毕业大学生，重点保障外部流入新增人口的住房需求。按照规划，“十四五”期间，40个重点城市将建设筹集650万套(间)保障性租赁住房，解决近2000万新市民、青年人的住房困难问题。

两年之后，2023年全国住房城乡建设工作会议再次提出“构建房地产发展新模式”。此时“新模式”中的保障房体系有了新内涵：保障性住房建设分为配租型和配售型两类，其中配租型包括公共租赁住房、保障性租赁住房；配售型保障性住房，按保本微利原则配售。

按照要求，城市人民政府要从解决困难工薪人群住房问题入手，根据供给能力，合理确定保障范围和准入条件，逐步将范围扩大到整个工薪收入群体。

保障性住房应该对保障群体进行精准识别，增强供应适配性。冯波认为，从供需匹配的角度，配租型保障房应聚焦于新市民、青年人等群体的保障问题，这部分人群需要租赁住房解决过渡时期居住问题。配售型保障房首先保障的对象是城市无房的工薪阶层，消除他们无法购买商品住房或购买商品住房还贷负担过重的担忧。

对商品房冲击有多大

我国新一轮保障性住房发展提出“让工薪收入群体逐步实现居者有其屋”的思路，让一些业界人士联想到新加坡的公共住房政策。在新加坡的住房供应类别中，组屋作为最大规模的保障性住宅承载了大多数新加坡公民和永久居民的住房需求。

数据显示，2022年，在新加坡住房体系中，组屋占比维持在7成以上，约80%的人口居住在公有住宅中。近年来，新加坡政府采取宽松货币政策刺激消费，商品房价格快速攀升，但保障性住房价格维持稳定。

伴随我国住房供给体系调整，配售型保租房规模是否会出现快速攀升？对商品房的冲击将有多大？

崔光灿认为，新加坡的公共住房经历了超过半个世纪的发展，取得了很大的成就，覆盖面广，机制成熟。其许多机制值得我国在提供住房保障政策中借鉴，如定价、供地、金融支持、后期管理等。但新加坡作为一个城市型国家，我国不可能复制其公共住房模式，我国不同城市间住房状况差别大，住房发展路径也不同，所以必须找到适合我国国情的，有中国特色的住房保障发展模式。

“配售型保障房会对存量刚需型商品住房，尤其是在同一区域，户型和面积等类似的商品住房产生一定的挤出效应，但影响相对有限。”冯波称。

之所以会产生一定的挤出效应，主要是价差较大。如果户型和面积类似，部分符合条件的保障对象更倾向于购房成本更低的配售型保障房。冯波称，2006年，为解决房价涨幅过快、住房结构性矛盾突出等问题，国家出台“国六条”调控楼市，规定自2006年6月1日起，凡新审批、新开工的商品住房建设，套型建筑面积90平方米以下住房(含经济适用住房)面积所占比重，必须达到开发建设总面积的70%以上。该政策一直延续至2015年才出现转向。前述政策期内，市场上供应了大量的中小套型住房。由于2016年后的一段时期房价上涨较快，这些已经进入存量市场的房源价格已不算便宜。配售型保障房可能会对同区域内的这部分存量商品住房有一定影响。

“近年来，新建商品房已以改善型为主，这与配售型保障房针对的需求人群存在显著差异。换言之，新建商品房与保障性住房的需求对象存在差异，受到的影响相对较小。”冯波称。

之所以影响有限，关键原因在于新一轮保障性住房“以需定建”，稳慎推进，短期看总体上规模不大。冯波说，目前，我国住房总量上是充足的，大部分市民家庭已经拥有住房，缺少房子的毕竟是少数，规划建设的保障性住房规模相对较小。

他还提到，主要依靠增量来供应的保障性住房在整个住房供给(包括增量和存量)中，数量应该不大。同时一些地方政府通过收购存量商品房作为保障性住房，在加快保障性住房供应的同时，也有利于促进房地产市场稳定发展，优化资源配置和整合。

王业强表示，按照国际经验，由于中国住房自有率相对较高，各地的保障房占存量住房的比例也是一个动态调整的过程，初步估计，保障房在存量住房的比例至少应达到30%才能满足需求。

据中指数据库土地成交数据，2020~2021年重点城市保障房面积占比均不超过20%。

建在哪、如何筹资

过去，一些城市的保障性住房在城边或郊区规划建设。一方面，教育、医疗等公共配套可能跟不上；另一方面，保障群体的通勤出行也不够便捷。

以北京为例，一篇由北京建筑大学研究人员2022年发布的论文显示，从“区位配套”维度来看，北京公共租赁住房与共有产权房的得分低于平均水平，这两类保障性住房属于北京近几年来重点发展的保障性住房类型，然而，随着该市建设用地供应的逐步紧张，保障性住房一直存在的区位交通不便与设施配套不完善等问题仍然没有得到解决。

冯波介绍，保障性住房与商品房的定价差值主要是地价，由于保障性住房建设用地以划拨方式为主，仅需支付相应的土地成本，相当于政府让渡了部分土地出让金收益。

“我认为新一轮保障性住房建设一定需要着力解决其规划建设的位置问题，如果依然按照原有的旧模式，在偏远的、配套不足的地方去建设，最终可能会导致部分保障房闲置，既不能有效满足保障群体需求，也可能导致项目资金难以实现平衡，社会资本投资也可能有所顾虑。”冯波说。

规划之外，如何筹集充足的资金，是另一个保障房建设的“老大难”问题。

中国银河证券相关研报提出，去年关于“城中村”和“保障房”的政策文件中均提及：符合条件项目可纳入专项债支持范围。而专项债如果用作项目资本金建设则比例不得超过20%，其余项目建设资金需要另行配套。

该研报认为，加快推进保障性住房建设、“平急两用”公共基础设施建设、城中村改造等“三大工程”项目，主要涉及地产投资和基建领域，鉴于当前地产行业的预期较弱，民间资本的积极性有待中央政策的预期引导，那么PSL(抵押补充贷款)与专项债配合将是今年政府投资的中坚力量。预计伴随年初3500亿元PSL的发行，财政政策方面大概率也将在一季度靠前发力，当前新增的PSL或许仅是今年系列增量政策的“前菜”。本轮PSL投放量预估在1万亿以上。

根据央行最新数据，2023年全年，新增PSL5000亿元，为政策性开发性银行发放“三大工程”建设项目贷款提供中长期低成本资金支持。

其中，2023年12月，PSL重启新一轮投放。根据央行当月公告，国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行净新增抵押补充贷款3500亿元。尽管PSL重启时点晚于之前市场预期的11月，但力度传递超预期信号。业界主流观点认为，新增资金大概率用于“三大工程”领域。

2023年12月中旬，国家开发银行向福州市双龙新居保障性住房项目授信2.02亿元，专项用于支持福州新区滨海新城700套配售型保障性住房建设，这标志着全国首笔配售型保障性住房开发贷款成功落地。

不过，亦有业界人士持审慎态度。其对记者分析说，2023年1~11月，房地产开发企业房屋施工面积831345万平方米，按照一平方米2000元的建设费用来算，房企需要投入的资金是非常巨大的。从新增PSL5000亿元的体量来看，对于房地产开发项目来说，资金并不算大，加之投放于保障房领域比例未可知，政策效果仍待进一步观察。

前述研报亦认为，未来，仍需观察PSL投放力度、持续的时间以及财政政策的配合度。投放的力度和时间超预期才会对经济产生影响。

去年年底，住建部相关司局负责人在接受新华社采访时曾称，目前建设保障性住房面临的困难较多，因此要坚持问题导向和目标导向，运用改革创新的办法着力解决好建多少、怎么建、资金怎么平衡、怎么配售、怎么管理等一系列重点问题。其中，涉及土地、财税、金融等配套政策已在陆续出台。

为进一步化解保障房建设的资金“瓶颈”，在融资渠道方面，冯波建议，要加大股权融资和直接融资，对符合条件的上市房地产企业开展保障性住房开发建设和运营的，给予优先增发、配股、发行可转债和公司债支持。支持保险资金通过直接投资或认购债权投资计划、股权投资计划、保险私募基金等方式，为配租型保障性住房项目提供长期资金支持。

在融资方式方面，冯波建议，鼓励商业银行运用银团贷款加大对保障性住房项目融资支持，加大保障性住房项目开发贷款等融资支持力度，加大配租型保障性住房项目经营性贷款支持，加快推进配租型保障性住房REITs发行。在确保贷款资金安全的前提下，探索利用住房公积金发放保障性住房开发贷款。同时，可以考虑利用政策性开发性金融工具，给予保障性住房开发建设和后期运营相关金融支持。